История создания и становления института СЭЗ в России

Изучение мирового опыта создания СЭЗ имело важное значение для формирования эффективного правового института СЭЗ в России. Процесс создания СЭЗ в РФ, начавшийся в конце 80-х гг. XX в., может быть разделен на несколько этапов (прил. 8). Вначале зародилась идея открытия СЭЗ. По инициативе Правительства СССР была разработана так называемая единая государственная концепция СЭЗ, рассматривающаяся как элемент государственной внешнеэкономической политики и способ стимулирования межгосударственных отношений СССР с зарубежными партнерами. По форме они должны были быть зонами совместного предпринимательства, а точнее — компактными территориями с высокой концентрацией предприятий с иностранным участием. Предполагалось, что такие СЭЗ будут создаваться в регионах с развитым научно-техническим потенциалом в целях производства наукоемкой продукции на базе соединения советских технологий и иностранного капитала. Хозяйственно-правовые льготы в СЭЗ предусматривались только в отношении предприятий с иностранным участием и в пределах, определяемых действовавшими в СССР нормами регулирования иностранных инвестиций.

В Российской Федерации основы правового регулирования хозяйственной деятельности в СЭЗ были заложены в постановлениях Верховного Совета РСФСР от 14 июля 1990 г. № 106-1[48] и от 13 сентября 1990 г. № 165-1 «О создании зон свободного предпринимательства»[49]. Для обеспечения реализации данных постановлений и укрепления правовых гарантий иностранных инвестиций был издан Указ Президента РФ от 04 июня 1992 г. № 548 «О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон (СЭЗ) на территории Российской Федерации»[50]. В 1990 г. были учреждены Между-народная ассоциации развития СЭЗ и специальный орган — Консультативный совет по СЭЗ при Антимонопольном комитете, на который была возложена ответственность за создание СЭЗ в стране.

Только с июля 1990 по июнь 1991 г. Верховный Совет РСФСР Постановлением от 13 сентября 1990 г. № 165-1 определил открытие на тер-ритории РСФСР 13 СЭЗ. Впоследствии их количество сократилось до 11. Статус СЭЗ был закреплен за 11 регионами общей площадью 1 млн кв. км (7 % всей территории) с 18,5 млн человек (13 % населения России)[51]. Созданные в то время в России СЭЗ по географическому положению, экономическому потенциалу, профилю деятельности соответствовали существующим мировым аналогам. Они размещались главным образом в центрах крупных экономических районов, в морских портах, железнодорожных узлах, имеющих удобную связь с внутренними районами страны, а также с внешним миром. Зоны учреждались в городах Находке, Ленинграде, Зеленограде, Выборге, Алтайском крае, Сахалинской, Новгородской, Кемеровской, Читинской и Калининградской областях, Еврейской автономной области. Для каждой СЭЗ было утверждено положение, закреплявшее ее хозяйственно-правовой статус в качестве либо зоны свободного предпринимательства (г. Ленинград, Выборг Ленинградской области), либо специальной экономической зоны (г. Находка, Калининград). Эти статусы не имели различий, набор предоставляемых льгот был практически одинаков. СЭЗ рассматривались как внутриэкономический феномен, призванный создать противовесы централизованной системе хозяйствования.

Намерение организовать СЭЗ рассматривалось в то время как одна из новых форм активизации внешнеэкономической деятельности, способ-ствующих более быстрому включению страны в мирохозяйственные связи и решению общегосударственных задач: повышению конкурентоспособности национального производства, увеличению притока валюты как от экспорта товаров и услуг, так и от иностранных инвестиций, сокращению затрат на приобретение импортной продукции, ускоренное освоению производства новых изделий и услуг[52].

Массовая раздача преференций отдельным территориальным образованиям без учета местных особенностей и выработки каких-либо критериев спровоцировала волну самостоятельного возникновения новых зональных структур. Правительство РФ оказалось под массированным давлением: в 1991 г. более 50 регионов добивались образования на своих территориях СЭЗ. Вступивший в силу в сентябре 1991 г. Закон РСФСР от 4 июля 1991 г. №1545-1 «Об иностранных инвестициях в РСФСР»[53], в котором одна из глав посвящена СЭЗ, заметно упорядочил процесс их образования: СЭЗ создавались с целью привлечения иностранного капитала, закупок передовой зарубежной техники, технологий и управленческого опыта, развития экспортного потенциала, в них устанавливался льготный режим хозяйственной деятельности для иностранных инвестиций и предприятий с иностранным участием, упрощенный порядок регистрации предприятий с иностранными инвестициями. Но и данный Закон не внес полной ясности в процесс создания СЭЗ.

В первые годы реализации этапа активных экономических реформ  предполагалось принять пакет законов и подзаконных актов, призванных стимулировать приток иностранных инвестиций в Россию. В их числе был и проект закона о свободных экономических зонах в Российской Федерации, однако полноценная нормативно-правовая база в этой области правового регулирования так и не была создана. Ни одна из СЭЗ не заработала на полную «проектную» мощность. Основная причина этого заключалась в том, что на федеральном уровне так и не был задействован механизм предоставления льгот, гарантий и других мер поддержки СЭЗ, не были соблюдены  институциональные условия их функционирования [54].

В 1992 г. регистрация СЭЗ была временно приостановлена. Более того, в январе 1992 г. Правительством РФ из-за низкой эффективности функцио-нирования СЭЗ была предпринята попытка инициировать президентский указ, отменяющий все решения об их создании, но этого добиться не удалось. Между тем инвестирование долгосрочных программ развития СЭЗ за счет федерального бюджета в результате жесткой бюджетной и кредитной политики Правительства РФ и Центрального банка РФ было прекращено.

Однако законодательство Российской Федерации о СЭЗ продолжало пополняться новыми нормативными правовыми актами. Введенный в действие в 1993 г. Таможенный кодекс РФ заложил основы для создания свободных таможенных зон (свободных складов), являющихся одной из разновидностей СЭЗ, а Федеральный закон от 13 октября 1995 г. № 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» [55] определил, что особый территориальный режим хозяйственной, в том числе внешнеэкономической, деятельности в СЭЗ, устанавливается федеральным законом о СЭЗ, другими федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации. Для СЭЗ устанавливался упрощенный порядок регистрации предприятий с иностранными инвестициями и осуществления экспортно-импортных операций.

В связи с переменами во внутриэкономическом положении страны, выразившимися в изменении налогового, таможенного, валютного, банковского  регулирования, практически прекратились работы по созданию большинства из объявленных в начале 1990-х гг. СЭЗ. Тем не менее в 1996 г. в России уже имелось 18 СЭЗ, размещенных в 15 регионах страны, общей площадью до одной трети площади государства. Они были весьма разноплановые. Это свободные порты (Находка и Калининград), технопарки (Зеленоград, «Шерризон» — аэропорт Шереметьево), экспортно-производственные зоны (г. Выборг, Сахалинская область), концессионные участки (Республика Горный Алтай, г. Чита, Кемерово).

Несмотря на отрицательный опыт создания СЭЗ на больших территориях (СЭЗ «Янтарь» в Калининградской области, СЭЗ «Находка» в Приморском крае, офшоры в Республике Калмыкия и других), Правительство РФ вразрез с собственным курсом на организацию исключительно локальных СЭЗ поддалось давлению региональных властей: был восстановлен режим беспошлинной торговли в результате создания особой экономической зоны (далее – ОЭЗ) в пределах Калининградской области [56], а в мае 1999 г. была создана особая экономическая зона на территории Магаданской области [57].

Таким образом, попытки осуществления идеи развития СЭЗ в нашей стране привели к созданию на ее территории только за период с 1990 по 2005 гг. 24 СЭЗ. Так, в 1990 — 1991 гг. по России прокатилась настоящая волна создания всевозможных СЭЗ. За этот период появилось 12 зон: особая экономическая зона «Янтарь» в Калининградской области, СЭЗ «Находка» в Приморском крае, СЭЗ «Даурия» в Читинской области, свободные предпринимательские зоны в Ленинграде и Выборге, СЭЗ «Сахалин» в Сахалинской области, СЭЗ в Алтайском крае, СЭЗ «Ева» в Еврейской автономной области, СЭЗ «Садко» в Новгородской области, СЭЗ «Кузбасс» в Кемеровской области, СЭЗ «Технополис Зеленоград», экологическая и экономическая зона «Горный Алтай» в Республике Алтай. В последующие годы было создано еще 12 СЭЗ [58]. Они значительно различались не только механизмом действия льготного экономического режима, но и неоднородностью по величине занимаемой территории. Хотя созданные СЭЗ и способствовали притоку в Россию иностранного капитала, росту числа совместных предприятий в городах Находке, Калининграде, Сахалинской области, положения об их статусе нуждались в корректировке. В процессе исследования законодательства Российской Федерации о СЭЗ был выявлен ряд проблем, препятствующих широкому применению и эффективному использованию СЭЗ. Все эти проблемы носили разноплановый характер и требовали решения организационных, нормативно-правовых, информационных и методических вопросов.

В СЭЗ имели место массовые случаи несоответствия инвестиционной, производственной и внешнеэкономической деятельности хозяйствующих субъектов действующему российскому законодательству, получил развитие теневой бизнес, отмечалась тенденция к осложнению криминогенной обстановки. Нередко СЭЗ использовались в качестве «канала перекачки» стратегического сырья, дефицитных ресурсов и иностранной валюты из России за границу. Все это не позволило СЭЗ занять достойное место в экономике России в то время.

СЭЗ, появившиеся в России до середины 2005 г., создавались искус-ственно, в результате чего они превратились в «дыры» для утечки капитала. В процессе исследования законодательства о СЭЗ был выявлен ряд проблем, препятствующих их широкому применению и эффективному использованию. Все эти проблемы носили разноплановый характер и требовали решения организационных, нормативно-правовых, информационных и методических вопросов. К основным из них относились следующие[59]:

—  масштабы СЭЗ были заведомо нереальными и для инфраструктурного обустройства большинства из них требовались солидные капиталовложения, обеспечить которые Правительство РФ было не в состоянии;

—  существующие нормативные документы не обеспечивали достаточно благоприятных экономических (налоговых, таможенных, валютных и т.д.) условий для создания и функционирования СЭЗ;

—  имело место дублирование контролирующих функций различными ведомствами;

—  в ряде случаев применялись излишне жесткие нормативные требования к проектированию, созданию и функционированию СЭЗ и др.

Основной ошибкой законодателя являлось то, что при рассмотрении вопроса о создании СЭЗ он руководствовался только фискальным подходом, ориентированным на получение как можно больших доходов в бюджет в кратчайшие сроки, а не стремлением соблюсти гибкий баланс интересов государства и инвесторов.

Несмотря на неудачи процесса формирования института СЭЗ, Правительство РФ неоднократно пыталось поднять статус ранее созданных СЭЗ на уровень, определенный федеральным законом. В первый раз, 24 июня 1997 г., Государственная Дума Федерального Собрания РФ приняла в третьем чтении Федеральный закон «О свободных экономических зонах» (постановление ГД ФС РФ от 24 июня 1997 г. № 1628-II ГД «О повторном рассмотрении Федерального закона «О свободных экономических зонах»), 3 июля 1997 г. он был одобрен (постановление СФ ФС РФ от 3 июля 1997 г. № 259-СФ «О Федеральном законе «О свободных экономических зонах»). Однако 21 июля 1997 г. этот Федеральный закон был отклонен Президентом РФ. Второй раз, 15 июля 2000 г., Президентом РФ также была отклонена следующая версия Федерального закона «О свободных экономических зонах», принятого ГД ФС РФ 9 июня 2000 г. и одобренного СФ ФС РФ 28 июня 2000 г. [60]. Основной ошибкой законодателей являлось то, что при рассмотрении вопроса о создании СЭЗ они руководствовались только фискальным подходом, ориентированным на получение как можно больших доходов в бюджет в кратчайшие сроки, а не стремлением соблюсти гибкий баланс интересов государства и инвесторов.

Пересмотр подхода  к СЭЗ и учет ранее совершенных ошибок привел к решению о создании на территории Российской Федерации разновидности СЭЗ, приспособленных к специфике отечественной действительности, — особых экономических зон. 22 июля 2005 г. Президент РФ подписал и обнародовал Федеральный закон № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» [61], разработанный Правительством РФ. Этот закон  определил правовой режим особых экономических зон на территории Российской Федерации, порядок их создания, функционирования и существования, а также установил особенности ведения предпринимательской деятельности в ОЭЗ. С 27 августа 2005 г. – дня вступления в силу данного закона, было прекращено существование других созданных до этого СЭЗ и ОЭЗ (за исключением двух ОЭЗ — в Калининградской и Магаданской областях) (прил. 9).

Основываясь на вышеизложенном, можно сделать вывод о том, что мировой опыт развития международных экономических отношений нельзя представить без функционирования свободных экономических зон (СЭЗ) — части государственной территории, на которой помещенные там товары рассматриваются с точки зрения взимания импортных таможенных пошлин и налогов как находящиеся вне таможенной территории и не подлежащие обычному таможенному контролю. В мировой практике СЭЗ — это уникальная мастерская по формированию и производству тех экономических отношений, которые изначально отсутствуют в стране. Именно в СЭЗ эти отношения подлежат разработке и апробации и, если они показывают свою эффективность, то они могут быть перенесены на всю страну.

Мировой опыт функционирования СЭЗ позволяет сделать вывод, что в странах с различным уровнем экономического развития используются разные формы СЭЗ. Для стран с развитой экономикой (государства Западной Европы, США и Япония) характерны беспошлинные зоны свободной торговли в морских портах, свободные аэропорты, финансово-банковские центры, офшорные и технико-внедренческие зоны. В странах с переходной (бывшие страны СЭВ) и развивающейся экономикой (государства Азиатско-Тихоокеанского региона и Латинской Америки) большое развитие получил экспортно-производственный тип зон, поскольку наращивая экспорт, они могут решить стоящие перед ними задачи и получить свободно конвертируемую валюту, необходимую им для развития мирохозяйственных связей и решения внутренних специальных экономических, технических, технологических и иных задач. Отчетливо выделяется азиатский тип СЭЗ, ярким представителем которого являются особые экономические районы и особые прибрежные города Китая, в которых прошла успешная апробация специфической тактики долгосрочной экономической политики Китая – балансирование между опорой на собственные силы и максимально возможной открытостью экономики страны внешнему миру.

Предшествующие попытки создания и функционирования СЭЗ в России, начавшиеся в 1990-х гг., не принесли положительных результатов, а в какой-то мере даже дискредитировали идею создания СЭЗ в нашей стране. Образованные тогда зоны многими рассматривались как механизм для «отмывания» денег и утечки капитала за рубеж, как причина бюджетного дефицита, как плацдарм для удовлетворения амбиций местных руководителей. Дальнейший пересмотр подхода к СЭЗ и учет ранее совершенных ошибок привел к решению о создании на территории России отдельной разновидности СЭЗ, учитывающей специфику отечественной реальности, — особых экономических зон (ОЭЗ).

 


[48] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 20. Ст. 650.

[49] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 15. Ст. 162.

[50] РГ. 1992. 9 июня.

[51] Скудалова Т.В. Проблема защиты отечественных товаропроизводителей в свободной экономической зоне / Проблемы теории и практики таможенного дела: Сборник научных трудов: В 2 ч. / Под ред. проф. Н.М. Блинова. М., 1997. Ч. 1. С. 17.

[52] Доронина Н.Г. Особые экономические зоны во внешнеэкономической деятельности // Журнал российского права. 2004 № 6.

[53] Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1008.

[54] Павлов П.В. Особые экономические зоны как институциональные инструменты включения России в глобализирующееся мировое хозяйство / Под научн. ред. проф. А.Ю. Архипова. Ростов н/Д: Изд-во РГУ, 2006. С. 84-85.

[55] СЗ РФ. 1995. №42. Ст. 3923.

[56] Федеральный закон от 22 января 1996 г. № 13-ФЗ «Об особой экономической зоне в Калининградской области» //  СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 224.

[57] Федеральный закон от 31 мая 1999 г. № 104-ФЗ «Об особой экономической зоне в Магаданской области» // СЗ РФ. 1999. № 23. Ст. 2807.

[58] Шеховцев А., Шестакова М., Громов А. Свободные экономические зоны: мировой опыт и перспективы в России // Вопросы экономики. 2000. № 10. C. 115-117.

[59] Павлов П.В. Свободные экономические зоны в развитии национальной экономики: Монография / Под научн. ред. проф. А.Ю. Архипова. Таганрог: ТИУиЭ, 2005. С. 126-128.

[60] Письмо Президента РФ от 15 июля 2000г. № П-1486 «Об отклонении Федерального закона «О свободных экономических зонах» // Документ официально опубликован не был; Постановление ГД ФС РФ от 9 июня 2000г. № 465-III ГД «О повторном рассмотрении Федерального закона «О свободных экономических зонах» // РГ. 2000. 11 июня; Постановление СФ ФС РФ от 28 июня 2000 г. № 180-СФ «О Федеральном законе о свободных экономических зонах» // РГ. 2000. 30 июня.

[61] СЗ РФ. 2005. № 30  Ст. 3127.

 

Прив. по: Архипов А.Ю., Павлов П.В., Татарова А.В. Институты особой экономической зоны и приграничной торговли как структуры эффективного развития международной инвестиционной деятельности. Монография. – Таганрог: Изд-во ТТИ ЮФУ, 2011. – 294 с. (полный текст см.: aup.ru)

Оставьте первый комментарий

Оставить комментарий

Ваш электронный адрес не будет опубликован.


*